陕自然资规〔2026〕1069号

各市(区)自然资源主管部门，厅机关各处室(局)，厅管各单位：

  《陕西省城镇开发边界管理实施细则(试行)》已经厅党组会审议通过，现印发给你们，请遵照执行。

  陕西省自然资源厅

  2026年9月4日

陕西省城镇开发边界管理实施细则(试行)

第一章  总则

  第一条【制定目的】为加强和规范全省城镇开发边界管理，根据自然资源部《城镇开发边界管理办法(试行)》等，结合我省实际，制定本细则。

  第二条【适用范围】陕西省行政区域内城镇开发边界的划定、实施、调整、监督等，适用本细则。

  第三条【职责分工】 省自然资源厅按照国家和省委、省政府有关要求，健全完善我省城镇开发边界管理体系，做好城镇开发边界管理工作。市县自然资源主管部门负责本行政区域内的城镇开发边界管理工作，会同有关部门统筹做好与城镇开发边界相关的各类建设活动管控。

第二章  城镇开发边界划定

  第四条【划定方式】 结合各级国土空间规划编制，上下联动、逐级落位，在县级国土空间总体规划中统筹划定城市、建制镇、各类开发区等的城镇开发边界。不编制县级国土空间总体规划的市辖区，在市级国土空间总体规划中划定。

  第五条【划定原则】 城镇开发边界划定应避让连片优质耕地和自然生态空间、地质灾害极高风险区和高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区、重要矿产资源富集区域等不适宜城镇建设区域，充分利用河流、山川以及铁路、高速公路、机场、高压走廊等自然地理和地物边界，形态尽可能完整，便于识别、便于管理。

  现状已建成且保留的城镇建设用地、已批准用于城镇建设的用地、已批准各类开发区和园区(农业园区除外)原则上应划入城镇开发边界。

  第六条【规模核算】 以规划基期年的现状城镇建设用地规模为基数设置城镇开发边界扩展倍数，框定城镇开发边界内的增量用地规模，作为国土空间总体规划的约束性指标。超大特大城市、人均城镇建设用地超过国家标准的城市，要从严控制城镇开发边界内的增量用地规模。

第三章  城镇开发边界管控

  第七条【边界管控】 除本细则明确的有关情形外，各类城镇建设用地均需纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算，推动城镇建设用地向城镇开发边界内集中，促进城镇集约集聚建设。统筹存量与增量用地、地上与地下空间，引导土地混合开发、空间复合利用，促进城镇开发边界内节约集约用地，推动城镇发展由外延扩张向内涵提升转变。

  第八条【深化规划实施】 结合各级国土空间总体规划编制实施，进一步深化城镇开发边界内规划用地安排，细化功能分区和用地布局，加强与水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线等协同衔接，使城镇开发边界划定成果精准落地实施。编制城镇开发边界内详细规划时，应重点对建设用地的土地使用性质和容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率、配套设施、建筑风貌等空间治理要求作出实施性安排。

  第九条【指标时序调控】 推行城镇开发边界内增量用地总量按规划期管控模式，按照统筹增量与存量用地要求，省级、市级自然资源主管部门应结合国民经济和社会发展五年规划、国土空间规划，通过自然资源管理和国土空间规划“一张图”实时监测，做好新增城镇建设用地规模的时序调控，合理安排投放节奏。

  第十条【指标区域统筹】 省自然资源厅根据主体功能定位、经济社会发展和人口变化趋势以及增量用地规模使用情况，结合国土空间规划实施监测评估，对市县城镇开发边界内的增量用地规模进行区域调配，优化空间资源配置。

  市级自然资源主管部门可对市域范围内各县之间的城镇开发边界扩展倍数进行统筹平衡。

  增量用地规模的区域调配和城镇开发边界扩展倍数的统筹平衡通过城镇开发边界局部优化或国土空间总体规划动态维护开展。

  第十一条【机动指标预留】 市级、县级可通过城镇开发边界局部优化或国土空间总体规划动态维护，预留不超过本行政区域内5%的新增城镇建设用地规模作为增量用地机动指标，在国土空间规划编制实施过程中逐步落图落位，保障重大战略实施和重大项目落地的空间需求。

  市级预留指标规模由市级自然资源主管部门报市级人民政府确定，县级预留指标规模由县级人民政府确定。

  第十二条【机动指标管理】 市级自然资源主管部门负责全市预留指标管理，建立使用核销台账，并通过自然资源管理和国土空间规划“一张图”对机动指标预留和使用情况进行监测。

  第十三条【用途管制】城镇开发边界内实行“详细规划+规划许可”的用途管制方式，以详细规划作为实施城镇开发建设、城市更新(整治更新)、保护修复活动和核发规划许可的法定依据。

  城镇开发边界内的村庄，未纳入城镇化改造计划、纳入计划但一年内不实施的，确有村民建房、公共服务设施建设需求的，可依据村庄规划或“通则式”规划管理规定核发乡村建设规划许可;纳入城镇化改造计划一年内实施的，各地应结合城镇化改造工作计划，适时编制该区域的详细规划，按法定程序批准详细规划并废止村庄规划或“通则式”规划管理规定，作为实施城镇开发建设的依据。

  第十四条【成片开发】 在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案，县级以上地方人民政府应就土地成片开发征收是否符合公共利益作出说明，将农用地转用和成片开发征收土地申请合并报有批准权的地方人民政府。

  城镇建设用地范围内的基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的总体比例符合成片开发相关要求的，视为符合公共利益;总体比例低于成片开发相关要求的，由县(市、区)人民政府和开发区(含新区、经开区等)管委会组织论证，以论证结果作为是否符合公共利益的依据。

  原已经省政府批准实施的土地征收成片开发方案依然有效，成片开发征收区域内已实施的地块不得调出城镇开发边界，未实施的地块可随城镇开发边界优化调整一并开展。

第四章  独立城镇建设用地管控

  第十五条【基本概念】 依据主体功能区战略和国土空间总体规划确定的功能定位、空间结构、规划分区管控等要求，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、能源资源开发、“平急两用”设施建设、邻避及安全要求等合理需要，可在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的独立城镇建设用地。

  第十六条【名录清单管理】 省自然资源厅统筹制定城镇开发边界外有特定选址要求的独立城镇建设用地名录清单，并根据政策实施及工作实际，适时修订名录清单。

  第十七条【规模管控】 独立城镇建设用地涉及的新增城镇建设用地，纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算，符合本细则不纳入城镇开发边界扩展倍数有关情形的除外。

  第十八条【布局原则】 严格城镇开发边界外新增城镇建设用地管控，不得规划新增城镇集中建设用地(含各类开发区、非农产业园区范围内的城镇建设用地)，原则上不得规划新增城镇居住用地(国有农、林、牧场内，重点项目拆迁配套建设安置居住区等特殊情况除外)，仅允许规划符合独立城镇建设用地名录清单的建设用地。

  第十九条【布局特殊情形】 在符合独立城镇建设用地名录清单的前提下，项目用地与生态保护红线重叠的，应按生态保护红线内允许有限人为活动相关要求开展论证，经省政府出具认定意见后，可在生态保护红线内布局。

  第二十条【布局调整】 结合经济社会发展需要，为保障重点建设项目落地实施，在不突破国土空间总体规划约束性指标、不改变区域主导功能定位的前提下，市县可结合国土空间总体规划动态维护和城镇开发边界局部优化，经同级人民政府同意后可适度调整独立城镇建设用地规模，优化用地空间布局。

  第二十一条【用途管制】 独立城镇建设用地按程序纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，按照城镇建设用地实施用途管制和规划许可。

  已编制详细规划区域内的独立城镇建设用地，市县自然资源主管部门依据已批准的详细规划核发规划许可;未覆盖详细规划的独立城镇建设用地，市县自然资源主管部门可依据经县级以上人民政府审查同意的详细规划论证方案，作为实施层面的详细规划，核发规划许可。

第五章  城镇开发边界调整

  第二十二条【调整类型】 城镇开发边界调整包括局部优化、增补、增量用地机动指标预留及落图落位、技术修正等类型。

  城镇开发边界优化确需突破国土空间总体规划确定的约束性指标，或对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的，应由县级或市级国土空间总体规划组织编制机关按程序报请修改国土空间总体规划。

  在不突破市、县级国土空间总体规划的约束性指标，不改变总体规划确定的空间结构和格局的前提下，结合国土空间规划体检评估，市县可按国土空间总体规划动态调整完善规则，开展城镇开发边界正向优化调整，随国土空间总体规划动态调整完善相关程序报批。

  第二十三条【调整原则】 城镇开发边界调整应符合第五条相关要求，原则上不得产生新的天窗和破碎图斑，并应避免同一地块重复调整。以下情形原则上不得调出城镇开发边界：

  (一)现状已建成且保留的城镇建设用地;

  (二)已依法批准或已报待批的城镇批次建设用地，已办理划拨或出让手续的城镇建设用地，已取得建设用地使用权权属证书的城镇建设用地;

  (三)土地征收成片开发方案中已实施征收的地块;

  (四)经国家和省政府批准核定的开发区(非农产业园区)范围;

  (五)国土空间总体规划中确定的公共服务设施以及涉及城市“四线”的基础设施、结构性绿地等公益性用地。

  自然资源部确定的能源资源富集区内，因矿业权与城镇开发边界重叠产生地上地下开发利用矛盾的，经论证并协商一致，可优先将重叠区域的城镇开发边界调出。

  第二十四条【局部优化情形】 城镇开发边界局部优化适用于以下情形：

  (一)国家和省级重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设;

  (二)行政区划调整;

  (三)灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建和移民搬迁;

  (四)实施全域土地综合整治;

  (五)已依法依规批准并备案的建设用地，已办理划拨或出让手续，已核发建设用地使用权权属证书，确需纳入城镇开发边界的;

  (六)耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线优化调整过程中确需统筹优化城镇开发边界的;

  (七)经国土空间规划实施监测评估，因城镇功能布局优化确需对城镇开发边界进行优化的。

  第二十五条【局部优化程序】 城镇开发边界局部优化按照以下程序开展：

  (一)县级自然资源主管部门组织编制局部优化方案;

  (二)县级自然资源主管部门就局部优化方案征求同级有关部门意见，履行专家论证等程序，报请同级人民政府同意后，报市级自然资源主管部门审核;

  (三)市级自然资源主管部门审核通过并向同级人民政府报备后，报省自然资源厅批准;

  (四)经省自然资源厅批准，报自然资源部备案通过正式启用后，同步更新数据库，作为规划管理、用地审批的依据。

  因城镇功能布局优化对城镇开发边界进行优化的，经省自然资源厅审核后，需报省政府批准。

  因实施国家和省级重大建设项目等涉及增量用地跨县域统筹的，由市级自然资源主管部门组织编制局部优化方案，按照以上程序经省自然资源厅审查后，报省政府批准。毗邻地区应加强沟通衔接，协同优化城镇开发边界。

  国务院审批国土空间总体规划的城市，因城镇功能布局优化对城镇开发边界进行优化的，其局部优化方案经省政府审核后，需报自然资源部备案，通过备案审查后方可作为规划管理、用地审批的依据。

  第二十六条【增补情形】 增补城镇开发边界适用于以下情形：

  (一)榆林能源革命创新示范区、延安综合能源基地等国家级能源化工产业基地位于城镇开发边界外，确有能源化工等项目落地的。应以工业用地、公用设施用地为主，严格落实相关用地标准，原则上不得进行商品住房等房地产开发;

  (二)实施灾害避险搬迁、生态保护红线内现状建设用地退出的，形成的建设用地指标在优先满足农民安置、乡村发展建设后，节余指标可按50%的比例折算为新增城镇建设用地规模。增补的城镇开发边界原则上不得安排在超大特大城市中心城区周边;

  (三)国家乡村振兴重点帮扶县继续实施城乡建设用地增减挂钩节余规模省内交易政策，节余规模可在省域内有偿调剂，等额折算为新增城镇建设用地规模;

  (四)城镇开发边界内纳入历史文化保护线范围的国家考古遗址公园;

  (五)城镇开发边界外“三区三线”划定成果启用之前已依法批准的现状城镇建设用地、在自然资源部监管系统备案的已批准未建设土地，可按本细则有关规定纳入城镇开发边界或作为有特定选址要求的独立城镇建设用地使用;

  (六)在低效用地再开发试点期内，对纳入低效用地数据库且位于城镇开发边界内的零星、低效、闲置的现状城镇建设用地，或自然保护地核心保护区的现状低效建设用地，复垦复绿腾退并经变更调查认定后，可等量增补城镇开发边界;

  (七)其他符合国家、自然资源部相关政策要求的。

  增补城镇开发边界的，不计入本行政区域城镇开发边界扩展倍数核算，需汇交到全国自然资源管理和国土空间规划“一张图”，按有关要求封闭运行。

  第二十七条【增补、预留指标、独立城镇建设用地相关程序】 增补城镇开发边界的、增量用地机动指标预留及落图落位的、规划布局独立城镇建设用地的，可随同局部优化或国土空间总体规划动态维护一同开展。

  第二十八条【技术修正情形】 国土空间规划编制审批或项目规划建设中，因用地勘界、比例尺精度、权属范围衔接等技术原因，可对城镇开发边界进行技术修正。

  第二十九条【技术修正程序】 城镇开发边界技术修正可纳入城镇开发边界局部优化方案一同批准备案，也可按照以下程序开展：

  (一)县级自然资源主管部门组织编制城镇开发边界技术修正方案;

  (二)市级自然资源主管部门审核通过后，报省自然资源厅审查备案，逐级汇交到全国自然资源管理和国土空间规划“一张图”。

第六章  城镇开发边界实施监督

  第三十条【一张图管理】 根据本细则城镇开发边界发生变化的，应及时逐级汇交到全国自然资源管理和国土空间规划“一张图”，并基于自然资源管理和国土空间规划“一张图”加强实施和监督。

  第三十一条【全生命周期管理】 自然资源主管部门依托自然资源管理和国土空间规划“一张图”，结合国土变更调查、国土空间规划体检评估等，加强城镇开发边界的实施、监测评估、监督检查等全生命周期管理。

  第三十二条【实施监督】 结合自然资源管理和国土空间规划“一张图”监测，为保障国家、省级重大战略实施和重大项目落地，省级、市级自然资源主管部门可对城镇开发边界内增量用地使用率较低的市、县指标进行统筹调配;市县自然资源主管部门要加强对城镇开发边界局部优化调整超过两年未启动用地报批地块的监测，及时整改，提高城镇建设用地指标使用效率。

  第三十三条【明令禁止事项】 城镇开发边界一经批准必须严格执行，任何单位和个人不得擅自修改。严禁违规调整城镇开发边界、严禁违反城镇开发边界管控要求开展建设活动。

  第三十四条【罚则】 违反本细则规定的，对相关责任人依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章  附则

  第三十五条本细则自印发之日起施行，有效期与《自然资源部关于印发<城镇开发边界管理办法(试行)>的通知》(自然资规〔2026〕1号)保持一致，期间法律法规和国家政策另有规定的，从其规定。

  第三十六条《陕西省自然资源厅关于加强城镇开发边界管理工作的通知(试行)》(陕自然资发〔2024〕2号)以及《陕西省自然资源厅办公室关于进一步规范城镇开发边界局部优化工作的通知(试行)》(陕自然资办发〔2025〕165号)同时废止。

  附件：

  1.基本概念及说明

  2.城镇开发边界外有特定选址要求的独立城镇建设用地名录清单

  3.城镇开发边界技术修正标准

  附件1：

基本概念及说明

  1.城镇开发边界

  城镇开发边界是指在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

  2.城镇开发边界扩展倍数

  以规划基期年的现状城镇建设用地规模为基数，设置城镇开发边界扩展系数，严控新增城镇建设用地。即城镇开发边界内新增城镇建设用地面积与规划基期年的现状城镇建设用地面积的比例。

  3.独立城镇建设用地

  独立城镇建设用地是指依据主体功能区战略和国土空间总体规划确定的功能定位、空间结构、规划分区管控等要求，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、能源资源开发、“平急两用”设施建设、邻避及安全要求等合理需要，因选址有特殊要求需在城镇开发边界外规划布局的各类城镇建设用地。

  4.国土空间规划体检评估

  国土空间规划体检评估是指按照“定期体检和五年一评估”方式，对国土空间发展阶段特征和各级各类国土空间规划实施情况及其效果定期进行分析和评估，及时发现国土空间规划实施过程的问题和不足，提出对策建议，支撑国土空间总体规划动态维护和规划修改等，是国土空间规划实施管理的重要制度。

  5.国土空间总体规划动态维护

  国土空间总体规划动态维护是指在现行依法批准的国土空间总体规划基础上，在严守空间安全底线，不突破已审批的省级、市级、县级国土空间总体规划确定的保护目标任务，不改变总体规划确定的空间结构和格局的前提下，结合规划体检评估结果，对三条控制线、规划分区、中心城区用地布局、城市重要控制线、重点建设项目清单等进行正向优化的局部性调整行为。

附件3：

城镇开发边界技术修正标准

一、总体要求

城镇开发边界技术修正由县级自然资源主管部门结合规划编制审批和项目用地报批及时开展，无需单独报批。

技术修正原则上不涉及生态保护红线、永久基本农田；涉及调入新增城镇建设用地的，应在本行政区范围内等量核减城镇开发边界内的新增城镇建设用地，确保城镇建设用地规模和扩展倍数不突破。

技术修正中权属范围衔接情形，应依据不动产登记簿登记的面积和范围据实修正，涉及永久基本农田的应按照《永久基本农田保护红线管理办法》先行调整永久基本农田。其他修正情形涉及项目的调整面积一般不超过2000平方米，且不超过项目用地总面积的5％，国家和省级重大项目面积较大的，在比例不变的前提下，调整面积可适当放宽。已批准农用地转用和土地征收的、在项目建设过程中确因选址变化或设计变更等造成用地范围调整的、以及因坐标偏移确需技术修正的，经县级自然资源主管部门同意后，纳入城镇开发边界技术修正方案更新“一张图”，不受前款面积限制。

二、适用情形

在不改变城镇开发边界总体格局与约束性指标的前提下，符合下列情形之一的，可开展城镇开发边界技术修正：

（一）比例尺精度偏差修正：因国土空间规划不同比例尺（如1：10000、1：2000）成果衔接，导致边界线存在微小位移偏差，需统一精度标准修正的；

（二）用地勘界误差修正：项目用地报批、不动产登记确权过程中，实测权属边界与城镇开发边界存在局部错位，需匹配权属界线修正的；

（三）坐标系统转换修正：国土空间数据从旧坐标系统（如1980西安坐标系）转换至2000国家大地坐标系（CGCS2000）时，边界线产生系统性偏移，需统一坐标基准修正的；

（四）地形地物更新修正：因最新遥感影像、地形测绘成果更新，原边界线与现状稳定地形地物（如河流、道路、山脊线）不符，需贴合实际地形修正的；

（五）权属范围衔接修正：已依法批准并备案、核发不动产权证书的建设用地，因边界划定误差被误划入城镇开发边界外，需精准纳入且不扩大用地规模的；

（六）项目实施用地范围修正：已批准农用地转用和土地征收，在项目建设过程中因选址变化或设计变更等造成用地范围调整需进行修正的；

（七）规划成果规整修正：边界线存在微小锯齿、突出或凹陷（非规划布局需求），需平滑规整、提升形态完整性，且不改变边界围合面积的；

（八）法律法规及国家政策规定的其他非主观因素导致的技术性偏差情形。

三、禁止情形

城镇开发边界技术修正严禁变相调整城镇开发边界或规避审批程序。属于以下情形的，不得开展城镇开发边界技术修正：

（一）突破国土空间总体规划确定的城镇建设用地规模、扩展倍数、约束性指标的；

（二）涉及压占生态保护红线、永久基本农田的；

（三）涉及城镇开发边界整体格局调整、功能布局优化的；

（四）因重大项目落地、产业布局调整、招商引资等非技术原因调整边界的；

（五）修正后导致城镇开发边界形态破碎、产生新天窗，影响规划实施管理的；

（六）拟调入项目整体位于城镇开发边界外，不符合城镇开发边界调整情形，而人为拆分为多个技术修正事项的。